城市研究ｌ Ｃｉ ＲＥＳＥＡＲＣＨ 吕淼 国家住房和城乡建设部城市建设司市政公用监管处 【摘 要】天然气是国家能源的重要组成部分，其战略安全关系到国民经济和社会发展全局。近年来，随着国 产气气源的增加以及进口天然气的引进，国内天然气气源供应呈多样化发展。但是，不断增长的用气需求与 城市气源总量和调峰能力不足的矛盾，还是给城市天然气战略安全提出了严峻的考验。本文从建设应急气源、 运用市场机制配置资源、强化政府对燃气战略安全的规制等方面，提出建立天然气稳定安全的供应体系、政 府监管体系和城市天然气战略安全运作体系的思路。 【关键词】天然气；战略安全；思考 ［Ａｂｓｔｒａｃｔ］Ｎａｔｕｒａｌ ｇａｓ ｉｓ ａｎ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｃｏｍｐｏｎｅｎｔ ｏｆｎａｔｉｏｎａｌ ｅｎｅｒｇｙ，ａｎｄ ｉｔｓ ｓｔｒａｔｅｇｉｃ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｒｅｌａｔｅｓ ｔｏ ｔｈｅ ｎａｔｉｏｎａｌ ｅｃｏｎｏｍｉｃ ａｎｄ ｓｏｃｉａｌ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．Ａｃｃｏｍｐａｎｉｅｄ ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｉｎｃｒｅａｓｅ ｏｆ ｔｈｅ ｄｏｍｅｓｔｉｃ ｎａｔｕｒａｌ ｇａｓ ｓｏｕｒｃｅ ａｎｄ ｔｈｅ ｉｎｔｒｏｄｕｃｔｉｏｎ ｏｆ ｉｍｐｏｒｔｅｄ ｎａｔｕｒａｌ ｇａｓ，ｔｈｅ ｄｏｍｅｓｔｉｃ ｓｕｐｐｌｙ ｏｆ ｎａｔｕｒａｌ ｇａｓ ｗａｓ ｄｉｖｅｒｓｅ．Ｈｏｗｅｖｅｒ，ｔｈｅ ｃｏｎｔｒａｄｉｃｔｉｏｎ ｂｅｔｗｅｅｎ ｔｈｅ ｇｒｏｗｉｎｇ ｇａｓ ｄｅｍａｎｄ ａｎｄ ｔｈｅ ｓｈｏｒｔａｇｅ ｉｎ ｔｈｅ ｔｏｔａｌ ａｍｏｕｎｔ ｏｆ ｃｉｔｙ ｇａｓ ｓｕｐｐｌｙ ａｎｄ ｌｏａｄ ｃａｐａｃｉｔｙ，ｐｏｓｅｓ ａ ｓｅｖｅｒｅ ｔｅｓｔ ｔｏ ｔｈｅ ｕｒｂａｎ ｎａｔｕｒａｌ ｇａｓ ｓｔｒａｔｅｇｉｃ ｓｅｃｕｒｉｔｙ．Ｉｎ ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ，ｔｈｅ ａｕｔｈｏｒ ｐｒｏｐｏｓｅｓ ｔｏ ｅｓｔａｂｌｉｓｈ ｔｈｅ ｓｔａｂｌｅ ａｎｄ ｓｅｃｕｒｅ ｎａｔｕｒａｌ ｇａｓ ｓｕｐｐｌｙ ｓｙｓｔｅｍ，ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ ｓｙｓｔｅｍ ａｎｄ ｓｔｒａｔｅｇｉｃ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｏｐｅｒ￣ｉｏｎ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｃｉｔｙ ｇａｓ ｉｎ ｔｈｅ ａｓｐｅｃｔｓ ｏｆ ｂｕｉｌｄｉｎｇ ｔｈｅ ｇａｓ ｓｏｕｒｃｅｓ ｆｏｒ ｅｍｅｒｇｅｎｃｙ，ａｌｌｏｃａｔｉｎｇ ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ ｂｙ ｍａｒｋｅｔ ｍｅｃｈａｎｉｓｍｓ ａｎｄ ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｉｎｇ ｔｈｅ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ ｆｏｒ ｔｈｅ ｇａｓ ｓｔｒａｔｅｇｉｃ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｂｙ ｈｅ ｇｏｖｅｍｍｅｎｔ，ｅｔｃ．ｔ ［Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ］Ｎａｔｕｒａｌ ｇａｓ；Ｓｔｒａｔｅｇｉｃ ｓｅｃｕｒｉｙ；ｔｔｈｏｕｇｈｔｓ 刖吾 强城市天然气的战略安全等方面需要认真加以思考。 ■ 随着国内经济的持续发展，全国城市天然气的用 气量也在逐步增长。以北京市为例，２００５年用气量仅 为２８．５亿ＩＴＩ ／ａ，２００８年用气量达到５７．８亿ｍ ／ａ， 建立天然气安全供应体系 从城市燃气的安全供应来看，天然气的供应一般 主要以长输管道或陆上运输来完成。目前，主要有新疆 按规划预测，到２０１０年可达６８亿ｍ ／ａ，天然气占全 市一次能源的比例将达到ｌ３．１％左右。 轮南地区通过西气东输的长输管道输向沿线各大城市； 海底天然气通过海底和陆上管道向附近沿海城市供气， 如东海天然气通过管道向上海供气通过船运从国外直 近年来，随着川气东送、西气东输工程的建成和 ＬＮＧ进口气源的增加，全国燃气的供气总量得到了很 接采购液化天然气，然后通过陆上燃气管道向相关城市 供气。以上天然气长输管道和运输系统，一旦发生事 大的提高，天然气占一次能源的比例不断增加，但是， 城市天然气供应仍然难以满足城市发展的需要，这是必 故，将会影响整个城市天然气的供应。必须未雨绸缪， 采取有效防范措施。 须引起我们高度重视的重要课题，。因此，应从城市经 济建设和发展的角度出发，构建安全保障体系，着力加 １．１建立多元化气源供应体系 ・３６・２０１０年第４捌 在规划气源的过程中，各城市应树立多元化理念， 非工业区工业用户供应天然气的同时，加大对高能耗企 业的天然气用气管理，并与该类用户及调峰电厂签订可 中断用户用气合同。同时，做好特殊条件下对大企业协 建立多元的、互补的气源结构。同时，要研究地下储 气和ＬＮＧ储气应急设施的建设。如，北京市制定的天 然气发展规划，明确了要在确保现有陕京一线和陕京 二线天然气正常供应的基础上，积极引入塔里木气田 作为重要的补充调度气源，并以俄罗斯天然气作为北 议避峰让气和临时限气的应急预案。 （２）运用价格杠杆，调节市场供需和用气结构，参 考其他能源价格，制定合理的天然气分类用户价格，发 京２０２０年前后的接替气源，加快建设ＬＮＧ工程等项 目，以形成多元化的城市天然气供应格局，确保城市 供气安全。 １．２运用市场机制配置燃气气源 鉴于城市天然气供求矛盾将长期存在，下游城市 应在多渠道落实天然气气源的过程中，逐步引入市场机 制，采取各种灵活措施，实现天然气资源的有效配置和 安全供应。 （１）充分发挥社会力量来配置资源。在统一城市配 气管网、确保城市供气指标的前提下，充分调动有关方 面的积极性，适度放开天然气下游市场。如可以充分利 用城市天然气大用户等社会资源，由气源供应企业采取 单列或直供等方式与其签订供应合同，以保证城市天然 气大用户的用气需求。 （２）利用股权互换配置燃气资源。对上游企业开放 下游燃气销售、工程建设等市场，上游企业可以参股下 游ｍ ｌ也允许下游企业参股上游天然气气源供应，开放 包括长输管线和气井资源，直至开放油气资源的进出口 权。如北京市已在陕京一线、二线均持有４０％的股份， 这为北京市的燃气供应提供了有力保障。 １．３增加应急气源建设 城市燃气企业应努力加快事故气源建设，如ＬＮＧ 储罐及相应码头等。这样，一方面可提高城市燃气事故 应急处置能力；另一方面在天然气日常供应时，作为过 渡性调度气源发挥作用，同时，可利用原有煤气厂、储 配站或代用天然气设施，增强调峰和应急能力，确保气 源安全。 １．４强化天然气需求侧管理 天然气行业作为能源行业应坚持开源、节流、储备 并重的原则，在增加供应和储备的基础上，加强以节能 降耗为重点的天然气需求侧管理，为国家实施节能减排 战略贡献力量。 （１）优化需求结构，合理发展用户。在严格控制向 挥价格杠杆作用，调节各类用户对天然气的需求。 构建调控有力的监管体系 确保能源安全，是一项长期而重大的战略任务，事 关一个城市的全面协调可持续发展。因此，在落实天然 气资源，确保天然气持续、稳定、安全供应外，必须着 力构建调控有力的政府监管体系。 目前，世界上不少国家在天然气行业都是采用国 有、国营和纵向一体化的垄断经营方式。２０世纪８０年 代，美国、英国采用了完全开放市场、引入竞争的政 策；９０年代中期，欧盟、日本和亚洲的部分国家也陆 续开始开放市场，引入竞争。但是，由于价格、环境、 结构等因素而存在市场失灵的问题，为有效减少市场 失灵带来的影响，所以需要政府的适当干预。 我国城市燃气监管体系的建立，应重点考虑确保 城市经济发展，天然气安全储备和供应，可替代资源的 配置和互补，并根据国家和城市经济社会发展的目标， 制定相应的能源产业发展政策、市场准入政策、价格 政策等。同时，建设属于城市自己或者具有相当资源 支配权的气源保障体系和能源基地，以及保证城市供 应的主干管网和相应的应急储备设施，并放开城市燃 气市场，引入竞争，提高效率，而政府则需采取有效 ２０１０年第４期・３７・ 城市研究ｌ ｃ ＲＥＳＥＡＲＣＨ 措施，加强对运行的质量、安全、价格、服务和市场 秩序的监管。 为了构建和强化政府监管体系，必须尽快建立和 完善燃气法律法规框架体系，尽快出台 燃气管理条 例 ，并制订完善相关的地方性法规及配套性规章，确 保燃气公共安全目标的实现。 建立城市天然气战略安全运作 体系 为确保城市燃气公共安全，政府应该构建公共性 的城市天然气安全战略平台，这是保证政府有力调控能 源供应的基本手段和有效体系。这个平台应具有以下主 要功能。 ３．１承担天然气的战略储备和安全供应 从城市经济发展和建设的角度出发，建 包括政 府与企业联手的应急调峰、安全稳定供应的城市燃气战 略储备体系，以应对各类突发事件，提高城市能源供应 的安全性和抗风险能力。 ３．２承担天然气的优化发展和应用 在确保气源落实的前提下，扩大天然气使用范围。 在保证民用的前提下，可进一步扩大到汽车、化工燃 料、建筑空调、发电和冷、热电联产等领域；还可以根 据各种能源生产和应用的不同对象、不同季度的高峰低 谷，实施能源互补。 ３．３推进城市燃气市场化 从２００３年至２００７年，在国家和地方政府一系列改 革政策的鼓励和引导下，城市燃气市场逐步开放，境外 资本和民间资本积极投资，参与城市燃气设施建设和经 营。港资、民资、跨国公司以及改制后得以壮大的国有 ・３８・２０１０年；ｆＩ ４１煳 燃气公司等各路资本竞相进入燃气行业领域。如，中华 煤气在国内专营城市燃气的“港华燃气”已在内地１ ８ 个省份取得８６个城市燃气合作项目，其中有西安、武 汉、济南等省会城市。又如，以新奥燃气、中国燃气等 境外上市的民营资本为代表的燃气企业，大规模收购中 小城市的国有燃气企业，取得燃气特许经营权，抢占市 场先机。目前，新奥燃气获得了７１个城市燃气的特许 经营权，中国燃气获得了近８０个城市燃气的特许经营 权。因此，未来天然气安全战略平台，应该进一步促进 能源市场化，规范市场准入条件，推进燃气的投资、建 设、运营市场化的进程。 ３．４促进燃气节约与新技术的开发利用 燃气新技术是否能成为产业革命的突破领域，能 源领域是否能成为城市经济新的增长点，市场发展是否 能带米新机遇，科技战略制高点至关重要。因此，燃气 的技术进步可以说潜力无限，关键是如何在燃气节约与 新技术的开发利用方面有所作为，有所突破。在这方 面，城市燃气 业应承担起应有的责任。 ４结语 伴随国家川气东送、两气东输工程的相继建成， 以及俄罗斯、缅甸天然气的引进，国内天然气气源供 应呈多样化发展。气源的多样化，为城市燃气企业的 安全供应提供了有力的保障，同时，也要求政府和城 市燃气企业要共同联手打造战略安全平台，采取优势 互补、共谋发展的思路，保证城市燃气的持续、稳定、 安全供应。 作者简介 ■ 吕程公和乡师司规建淼划设， 长部曾发就期展城北职从管建京于事理司市北城工市人京市作政，市燃公国。燃气用际目经气安前监济集全管，在处学团、有住工硕用士限房作户责服和，，任工务城负 责《燃气管理条例 起草、 城镇燃气“十二五”发展规 划 编制和燃气行业监管等相关工作。